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17th of July 2018

International



Budget, élargissement, opérations... Les nombreux défis de l'Otan

FOCUS - Le sommet de l'Otan, qui se tient mercredi et jeudi en Belgique, s'annonce houleux, Donald Trump reprochant à l'Europe de ne pas «partager le fardeau» financier de la défense euro-atlantique. À cette occasion, Le Figaro décrypte les difficultés auxquelles l'Alliance doit faire face.

L'ambiance n'est pas à la fête entre les deux rives de l'Atlantique, alors que se tient mercredi et jeudi le 26e sommet de l'Otan. Donald Trump, qui déclarait début 2017 que l'Organisation du traité de l'Atlantique nord née en 1949 était «obsolète», est depuis revenu sur son jugement, mais maintient des reproches nourris sur son financement, estimant que les États-Unis dépensent trop pour défendre le vieux continent. À cette crise entre Washington et les capitales européennes, s'ajoute celle entre l'Otan et la Russie, chacune accusant l'autre de provocations.

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Dans ce contexte tendu, la rencontre entre Donald Trump et Vladimir Poutine, lundi, est un autre sujet de crainte pour l'Alliance atlantique. «Il y a l'Otan, le Royaume-Uni (...) et il y a Poutine. Franchement, Poutine pourrait être le plus facile de tous. Qui l'aurait pensé?», a récemment déclaré le président américain, évoquant le programme de sa semaine européenne. À cette occasion, Le Figaro décrit les principaux défis auxquels l'Alliance atlantique fait face, près de 70 ans après sa création.

● Les objectifs post-Guerre froide

En pleine Guerre froide, l'Otan possédait son pendant à l'Est, le Pacte de Varsovie. Dans ce cadre bipolaire, marqué par la peur d'un franchissement du «rideau de fer», l'objectif de l'Alliance était de «garder les Russes à l'extérieur, les Américains à l'intérieur et les Allemands sous tutelle», selon la synthétique formule du général britannique Hastings Lionel Ismay, secrétaire général de l'Otan de 1952 à 1957.

La chute de l'URSS et la dissolution du Pacte de Varsovie en 1991 n'ont pas mis fin à l'Alliance atlantique, qui cherche depuis à redéfinir ses objectifs stratégiques. L'OTAN demeure dans sa forme une organisation politico-militaire visant à garantir la sécurité et la défense collectives d'un ensemble géographique qui couvre l'Amérique du Nord et une large partie de l'Europe. Mais la menace a évolué. Au temps de l'URSS, la principale crainte était celle d'une invasion soviétique, qui disposait alors de forces militaires plus importantes, au moins en nombre. À ces forces conventionnelles, les deux organisations militaires rivales répondaient également par une rivalité nucléaire, les États-Unis déployant en Europe leur «parapluie nucléaire».

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Après 1991, le monde occidental conserve l'Otan tout en profitant des «dividendes de la paix», expression soulignant les économies espérées par la pacification des relations internationales. Les budgets militaires baissent en effet drastiquement aux États-Unis et en Europe, tandis que la Russie perd son statut de puissance politique et militaire, sauf en matière nucléaire. Le début des années 2000 marque un tournant pour l'Otan. Dans la foulée de la «guerre contre le terrorisme» lancée par le président américain George W. Bush, l'Alliance atlantique entend répondre à de nouvelles menaces asymétriques incarnées par des organisations terroristes islamistes - al-Qaida - et par des États qualifiés de «voyou» par Washington, comme l'Irak ou l'Iran. Les stratèges otaniens évoquent alors le risque de prolifération des armes nucléaires, biologiques et chimiques (dites plus couramment NBC) portées par des missiles balistiques dont l'acquisition est rendue de plus en plus aisée.

● Les opérations en Europe et au-delà

Le risque de conflit ouvert durant la Guerre froide étant réduit du fait de l'«équilibre de la terreur», l'Otan n'a réalisé ses premières interventions qu'après la chute de l'URSS. Depuis un quart de siècle, l'Alliance atlantique a participé à plusieurs opérations militaires, majoritairement en dehors de ses frontières géographiques naturelles.

Dans les années 1990, plusieurs opérations sont organisées dans les pays déchirés par l'implosion de l'ex-Yougoslavie - Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Albanie. La plus emblématique, sujette à nombreuses critiques des pays non-otaniens, est l'opération Allied Force de 1999. Sans mandat de l'ONU, l'Otan bombarde la Serbie, les pays occidentaux accusant Belgrade de visée génocidaire contre le Kosovo. Dans le sillage des attentats du World Trade Center de septembre 2001, l'Otan prend part à la guerre en Afghanistan en dirigeant la Force internationale d'assistance à la sécurité de 2003 à 2014. En revanche, l'Otan ne participe pas - ou très marginalement seulement - à l'invasion américaine de l'Irak en 2003. Autre intervention militaire, la Libye, en 2011. C'est sous l'égide de l'Otan que Washington, Paris et Londres mènent une opération qui aboutit à la chute du régime de Mouammar Kadhafi, dépassant les objectifs fixés par la résolution du conseil de l'ONU. Enfin, de 2009 à 2016, l'Otan dirige l'opération de lutte contre la piraterie au large de la Somalie, qui continue aujourd'hui dans un cadre européen.

● Le budget de l'Otan, au centre du bras de fer avec les États-Unis

Faire payer les pays alliés pour la protection de Washington: c'était l'un des thèmes de campagne récurrents du candidat républicain Donald Trump. «J'ai dit il y a longtemps que l'Otan avait des problèmes. En premier lieu qu'elle était obsolète parce qu'elle a été conçue il y a des années et des années», déclarait-il, tout juste élu, en janvier 2017, aux quotidiens allemand Bild et britannique The Times. S'il a depuis qualifié l'Alliance atlantique de «rempart pour la paix», le locataire de la Maison-Blanche maintient ses critiques sur la dimension financière des alliances militaires américaines et souhaite mieux «partager le fardeau» de l'Otan avec les pays européens.

Qu'en est-il vraiment? Il faut distinguer le budget direct de l'Alliance atlantique - 2,18 milliards de dollars en 2017 - de l'ensemble des budgets militaires des pays membres de l'OTAN - 954 milliards de dollars en 2017. En effet, le budget direct, réparti en trois volets (civil, militaire, investissements), est déterminé selon le niveau de richesse (revenu national brut) des États. Les États-Unis sont logiquement les premiers contributeurs, suivis par l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni. Ce n'est pas cette dimension que Donald Trump remet en cause. Les différents États membres participent à un budget indirect de l'Otan en finançant ou en apportant des moyens militaires aux opérations auxquelles ils participent. Dans ce cadre, les 28 États membres de l'organisation se sont engagés en 2014 à consacrer des dépenses militaires au moins égales à 2% de leur PIB, ce qui n'est le cas, en 2017, que de la Grèce, de l'Estonie, du Royaume-Uni, de la Pologne et des États-Unis. Avec 3,57% de leur PIB consacré à la défense (contre 1,19% pour l'Allemagne), les Américains représentent ainsi à eux seuls 72,2% des dépenses militaires de l'ensemble des pays de l'OTAN. Une surreprésentation qui mérite néanmoins deux bémols. Le premier est soulevé par l'International Institute for Strategic Studies (IISS), think tank londonien qui compare l'ensemble des dépenses militaires américaines (602 milliards de dollars) à la mince part de celles-ci réellement destinées à l'Europe (30,7 milliards), soit quand même près de 13% des dépenses des États européens membres de l'Otan. Le second bémol concerne les retombées commerciales de cet engagement américain, de nombreux États européens se fournissant en armes américaines. «Trump met en cause le...surplus commercial de l'UE vis-à-vis des US. Ça vaut aussi pour les équipements de défense?!? L'industrie US se place pas mal en Europe grâce à l'Otan, non?», tweete ainsi avec véhémence le député européen Arnaud Danjean, spécialiste des questions de défense.

● L'élargissement de l'organisation, un sujet de tensions avec la Russie

Un autre dirigeant de la planète voue régulièrement aux gémonies l'Otan, qu'il accuse d'encercler son pays. C'est le président russe, Vladimir Poutine, qui dénonce son élargissement croissant vers l'Est depuis la fin de la Guerre froide. De fait, les frontières de l'Otan se sont indubitablement avancées, après plusieurs vagues d'élargissement. Il y avait 16 pays membres de l'Alliance en 1991, contre 29 en 2018. Dès 1999, puis en 2004, en 2009 et en 2017, treize pays d'Europe centrale et d'Europe de l'est ont rejoint l'organisation.

Or, en 1990, le dirigeant soviétique Mikhaïl Gorbatchev avait obtenu du secrétaire d'État américain James Baker la promesse que l'Otan n'élargirait pas ses frontières. Il s'agissait néanmoins d'un accord verbal, jamais couché sur le papier. L'Alliance atlantique, et les États-Unis en tête, répondent à cet engagement historique en rappelant que ce sont les pays d'Europe de l'Est eux-mêmes qui ont souhaité adhérer. L'adhésion possible de la Géorgie et de l'Ukraine a été un casus belli qui explique en partie les interventions militaires russes de 2008 et de 2014. Depuis, officiellement, il n'est plus question que ces deux pays frontaliers de la Russie rejoignent l'Alliance, même si leurs représentants sont invités au 26e sommet de l'Otan en Belgique.

Cet élargissement suscite des craintes de longue date, y compris à l'Ouest. En 1998, dans la revue Foreign Affairs , l'ancien diplomate américain George Kennan, pourtant à l'origine de la doctrine de l'«endiguement» contre l'URSS, expliquait que celui-ci pourrait produire une nouvelle confrontation américano-russe dans une forme de prophétie auto-réalisatrice: «Les Russes vont progressivement réagir et cela aura un effet sur leurs politiques. Je pense que c'est une erreur tragique. Personne n'était menacé». Un argument repris sur Twitter par le directeur de l'IRIS, Pascal Boniface. «Ne croyez-vous pas qu'il y a une part d'autojustification de son existence (et de prophétie autoréalisatoire) dans l'alarmisme de l'Otan?», explique le chercheur, rappelant la différence colossale entre le budget militaire russe (66 milliards de dollars) et celui des pays de l'Otan (954 milliards).

● La défense antimissile, l'autre divergence avec la Russie

La Russie et l'Otan se dénoncent aussi mutuellement sur la question nucléaire. L'Alliance atlantique reproche à la Russie de ne pas respecter le Traité sur les forces nucléaires à portée intermédiaire, signé en 1987 après la crise des euromissiles, en déployant des missiles Iskander dans l'enclave de Kaliningrad. La Russie critique quant à elle l'installation d'un bouclier antimissile en Pologne et en Roumanie, qui viserait, selon elle, à affaiblir la force de sa dissuasion nucléaire et dont les rampes de lancement pourraient accueillir des missiles nucléaires à visée offensive. Les États-Unis se sont en effet retirés unilatéralement en 2003 du traité ABM (Anti-Ballistic Missile) de 1972 qui encadrait sévèrement le recours à des systèmes défensifs susceptibles de réduire la crédibilité de la dissuasion nucléaire et d'alimenter ainsi la course aux armements. L'Otan répond de son côté que les systèmes d'interception américains ne visent pas la dissuasion russe, mais les missiles balistiques d'États proliférants, comme l'Iran. Un argument que dénonce Moscou, mais aussi Pékin, également confronté au déploiement du bouclier antimissile américain en Corée du Sud, officiellement orienté contre Pyongyang.

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